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美国的高技术产品出口管制执法体系

时间:2016年06月23日 信息来源:《中国航天》 点击: 【字体:



 美国是当今世界上军事、经济、科技实力最强大的国家之一,也是执行出口管制最严格的国家。美国出口管制历史悠久,最早可以追溯到独立战争时期,两次世界大战期间形成雏形,冷战时期逐渐形成体系,并在冷战后不断得到发展和完善。通过将包括航天产品在内的高技术产品纳入一套包括法律、法规、清单和执法机构等因素有机结合而成的体系,美国政府总体上可以对本国高技术产品的出口形成有效的监管。

 执法作为出口管制体系中非常重要的一环,历来受到美国政府的高度重视,被视为实现美国国家安全、军事和外交利益的重要手段之一。经过几十年的实践和不断发展,目前,美国已经形成了较为完善的高技术产品出口管制执法体系,在防止美国高技术产品外泄和维护国家政治、外交、安全等利益方面发挥了不可替代的重要作用。


一、总体情况


  作为出口管制体系中非常重要的一个方面,出口管制执法(为简明起见,本文将执行法律、条例和政策统称为执法)工作主要涉及三方面内容:一是对货物等进行检查,二是对违法行为进行调查,三是对违法行为进行处罚。美国政府中直接参与出口管制执法活动的部门主要包括商务部、国务院、国土安全部、司法部、财政部和国防部等,具体情况见表1。


表1美国出口管制执法活动及其职能部门分工


二、主要执法主体及职能


  1.商务部


  绝大部分军民两用品的出口管制归属于商务部下属的产业安全局(BIS)。产业安全局除负责拟定美国与两用品相关的出口管制政策之外,其另外一个重要的职能就是负责与两用品出口管制相关的执法工作。商务部出口管制执法工作由一名助理部长具体负责,设助理部长帮办一名,协助助理部长管理出口管制执法事务,并设立三个具体事务办公室,分别为联合抵制合规办公室、出口执法办公室和执法分析办公室,其组织结构如图1所示。


图1美国商务部产业安全局出口管制执法工作组织结构图


 联合抵制合规办公室的职责主要是保证《出口管理法》和《出口管理条例》中有关反联合抵制内容的实施,即保证与美国有商业往来的公司和个人不会参与上述法律法规和政策禁止的联合抵制活动。

 执法分析办公室主要负责实施一些预防性质的出口管制执法活动,包括:开展许可证发放前检查、发货后核查,评估参与出口交易各相关方面的可靠性,审查签证申请,鉴别在未经授权的情况下向到访美国的外国人进行技术转移出口的可能性,以及对出口数据进行分析等。
  出口执法办公室是美国在两用产品领域最主要的出口管制执法机构,其执法的重点领域为美国在大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义和支持恐怖主义国家以及在未经授权的情况下将两用产品和技术用于军事最终目的等方面所面临的威胁。
调查部实际为出口执法办公室在洛杉矶、波士顿、纽约等地设置的地区办公室,工作人员为经过特殊训练的特工。这些特工有权对人员和货物进行逮捕、扣押和调查。管理部驻扎在出口执法办公室总部,主要负责美国情报部门与地区办公室的联络协调等事宜。
  产业安全局出口执法办公室拥有一支由技术专家等组成的精湛队伍,负责对美国本土范围内的出口违法行为进行调查,并配合国土安全部移民和海关执法局对发生在美国本土范围之外的出口违法行为进行调查。对于出口执法活动中发现的涉及出口的民事和刑事违法行为,由相关部门分别提交产业安全局总顾问办公室和司法部,由后者对相关违法行为做出处理。
  产业安全局执法的依据为《出口管理条例》。如果出口的货物属于《出口管理条例》规定需要获得出口许可证的,出口商或再出口商就需要向商务部申请出口许可证,否则将面临罚款,甚至刑事处罚。与航天相关的两用品被纳入《出口管理条例》辖下的“商业管制清单”接受商务部管理。


  2.国务院


  美国务院主要管理与国防相关的产品与服务的出口,由其下属的国防贸易管制委员会具体实施,其实施的依据为《武器国际贸易条例》。与国防相关的航天物项被纳入该条例辖下的“军品管制清单”接受其管理。国务院国防贸易管制委员会国防贸易合规办公室负责与国防产品出口相关的民事执法。


  3.国土安全部


  国土安全部海关和边境保护局(CBP)负责在美国海陆空边境口岸对待出口货物等进行例行检查。主要职能包括对待出口货物及相关文件进行查验,对可疑货物进行扣押,没收违法货物等。通常,海关和边境保护局会将所没收货物的相关信息通报给移民和海关执法局(ICE),包括所有涉及武器及其认为可能涉及刑事违法行为的货物,由后者根据情况需要对相关违法活动开展进一步调查。
  移民和海关执法局为国土安全部负责对与国家安全相关事务进行调查的职能部门。该机构成立于2003年,由美国海关总署和移民归化局原有的调查与内部执法机构合并组建而成。该机构也是美国政府负责对出口相关的刑事违法活动进行执法的主要职能部门之一,职责包括对两用品和军品出口违法行为等进行调查。目前,该机构在美国全部50个州及47个国家拥有2万多名工作人员。
  国土安全部在出口管制执法活动中作用最为重要的机构是移民和海关执法局下属的国土安全调查委员会(HIS)。该委员会负责对人员及货物进出美国的违法活动进行调查。HIS拥有包括6700名特工在内的1万多名工作人员。这些工作人员分布在全美200多个城市及全世界47个国家。


  4.司法部


  司法部与出口管制执法相关的职能部门主要包括联邦调查局和国家安全处。联邦调查局负责搜集并分析与武器扩散及出口违法行为相关的情报,并与其他执法机构配合共同打击出口违法行为。国家安全处负责对商务部、国务院、国土安全部和联邦调查局调查中所涉及到的刑事违法行为提起诉讼。


  5.财政部


  美国财政部主要管理政府采取贸易禁运和经济制裁措施的国家的相关事宜。财政部主要通过下属的外国资产控制办公室(OFAC)来履行其在出口管制方面的职能,其使命在于管理和执行所有基于美国国家安全和对外政策的经济和贸易制裁,包括对大规模杀伤性武器扩散行为进行金融领域的制裁。
  外国资产控制办公室直接隶属于美国总统战时和国家紧急情况委员会,经特别立法授权可对美国境内的所有外国资产进行控制和冻结,同时负责在对外经济和贸易制裁事宜上,与美国的盟国等进行紧密合作。
  该机构是美国最重要的针对特定国家、地区和人员进行经济和贸易制裁的政府部门。制裁既可以是全面的,也可以是有选择的,通过资产冻结和贸易限制实现外交和国家安全目标。近年来,美国财政部外国资产控制办公室的政策和指令,已经成为世界金融业,尤其是美国和与美国金融业有密切联系的金融机构无法忽略的经营原则。


  6.国防部


  国防部负责出口管制执法工作的职能部门为总督察长办公室国防刑事调查处。该机构主要负责对敏感国防物品和技术向受管制国家和犯罪集团转让等违法行为的调查和处理。

 督察长办公室设副总督察长一名,领导国防刑事调查处工作,并兼任国防刑事调查处处长。国防刑事调查处总部设立三个职能机构,分别为调查部、国际部、国内部,各部门负责人由一名总督察长助理担任,并兼任国防刑事调查处副处长之职。该机构总部位于美国弗吉尼亚州的亚历山德里亚,并在美国国内外50多个地方设立有地方办公室,其工作人员大部分为经过严格筛选和培训的特工。为方便相关执法工作的开展,美国法律赋予国防部国防刑事调查处特工多项特权,包括无需授权即可对相关嫌疑人进行逮捕等。


三、奥巴马政府期间的改革和调整情况


  1.通过加大处罚力度等措施构筑出口管制“高篱笆”


  2010年7月,通过《(2010年全面制裁伊朗、问责与撤资法》提高对出口违法行为的处罚标准,将对出口管制刑事违法行为处罚的上限从10年监禁提高至20年监禁。
  此外,在《1979年出口管理法》已于2001年8月过期,需要总统根据《国际紧急经济权力法》相关规定,以行政令的形式授权政府部门继续执行((出口管理条例》的情况下,国会通过《(2010年全面制裁伊朗、问责与撤资法》首先永久性地恢复了《1979年出口管理法》中商务部在出口管制执法方面的相关权力。具体为:商务部出口执法办公室工作人员在履行相关法律法规职责过程中,商务部部长可指令其开展《1979年出口管理法》相关部分规定的执法活动,执行法院和具有执法管辖权的相关领导的授权和执行令等;以及在无授权的情况下,对违法嫌疑人进行逮捕等。这也反映出执法在整个出口管理工作中作用之重要以及政府对它的重视。


  2.组建出口执法协调中心,加强出口管制执法协调工作


  由于上述多个部门都具有对出口违法行为进行调查的权力,而多头执法往往容易导致执法工作缺乏协调和效率低下,针对这一问题,奥巴马政府专门组建了由多个部门联合组成的出口执法协调中心(E2C2),以提高美国出口管制管理水平。
  2010年11月9日,白宫发布奥巴马的《总统第13558号行政令》,对组建出口执法协调中心一事做出指示。该行政令指出,出口管制对维护美国国家安全和外交政策利益具有至关重要的意义。为减少执法中的冲突、提高执法效果,政府各行政部门必须加强在对出口管制违法行为进行预防、调查、处罚等过程中的协调配合,以及与此相关的情报等信息的交流与共享。奥巴马总统指示,由国土安全部部长会同其他相关部门共同组建出口执法协调中心。
  2012年3月7日,出口执法协调中心正式成
立。该中心挂靠在国土安全部下,由国土安全调查委员会具体负责其管理与运营,参与部门包括商务部、国防部、能源部、国土安全部、司法部、国务院、邮政检察局、财政部、国家情报总监办公室9个政府部门。中心设主任一名,由国土安全部部长指定一名本部门人员担任;副主任2名,由商务部部长和司法部部长各自从本部门选派一人到该中心担任;2人向该中心主任负责并汇报工作。此外,中心还另设国家情报系统联系人一名,由国家情报主任派出相关人员担任。
  E2C2主要负责增进美国出口管制执法和情报部门之间的信息分享和协调。其职责主要包括:出口管制执法活动的协调;执法活动中可能出现的分歧与冲突的解决;联邦执法机构与情报部门之间信息的交流;出口管制执法与许可部门之间的沟通;出口管制执法教育活动的协调;出口管制执法活动数据跟踪能力的建设等。

 

(作者:田胜)
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