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美国《2015外空资源探索与利用法》的分析及应对建议

时间:2016年04月01日 信息来源:中国航天 点击: 【字体:

 未来人类外空活动计划中,外空资源探索、开发、开采和利用将成为各国重点关注的问题,美国、欧空局等空间大国和国际组织已经从国家实践、空间政策、国际合作等方面成为了身体力行的先驱。在现行国际空间法制度中,外层空间自然资源的权属状态仍然不明。2015年11月25日,美国总统签署了((20159["空资源探索与利用法》,为本国公民从事相关活动提供了法律保障,并规定了外空资源的系列权利归属,这必将引发国际社会的强烈关注和争议。同时,国外和国际上的外空白然资源开采计划、实践及立法必定会对中国开展相关活动产生一定的影响,中国亟需在航天计划、战略以及政策法律制定方面做出积极的回应。


一、《201 5外空资源探索与利用法》立法背景概述及立法过程分析


 美国《2010国家空间政策》开宗明义,将促进商业航天发展作为基本原则之一,强调商业航天实体的发展对于保证美国航天的国际竞争力和领导地位的重要性。美国国家空间政策为其商业航天的发展提供了政策保证,近年来,美国的商业发射、商业遥感和商业载人航天都得到了大力的支持和飞速的发展。

 此外,一些实力雄厚的私人实体表达了对于小行星采矿和月球自然资源开采的浓厚兴趣,前者如行星资源(Planetary Resources)、深空工业(Deep Space Industry),后者如月球快车(Moon Express)、BIGELOW等。行星资源公司计划从小行星入手对近地天体进行矿物开采,探查飞近地球的数以干计的小行星,并尝试从小行星上提取矿物原料。除贵金属和矿产资源外,行星资源公司还计划采集小行星上可能存在的水资源,以在未来对飞船进行燃料补充,甚至在天体上建立空间基地。美国国家航空航天局(NASA)和其它太空探索组织也有可能使用行星资源公司的技术。
  相比技术、资金等问题,这些私人实体的最大顾虑是法律的不确定性,即“开采回的行星矿产或其他资源能否归自己所有”在法律上尚属未知。法律的不确定性将影响投资者的信心。离开国家立法的保证,稳定的行星资源开采市场将难以形成。
  2014年,在行星资源公司的资助下,一些美国空间法律政策学者起草拟定了《小行星法》提案,试图通过立法授权私人实体开发开采外空资源,并获得相关资源的所有权,从而满足私人实体的立法需求。2014年7月10日,美国众议院科学、空间和技术委员会对《小行星法》提案进行了公开审议,在征集听取了多方意见后,没有批准该提案。美国私人实体的外空资源开采计划暂时遇到了挫折。2015年5月,该提案名称修改为“外空资源探索与利用法”,并与其它三个商业航天领域的法案一起(统称“外空法案”,即SPACE ACT),于5月21日在众议院得到通过,并提交参议院商业、科学、运输委员会。
  对于“外空法案”,参议院商业、科学、运输委员会的民主党与共和党两派仍然产生了较大分歧。民主党代表Johnson认为应当考虑“外空源探索与利用法”提案与《外空条约》的一致性,以及与美国所承担的国际义务的一致性。他提出了一个新提案,主张不同政府机构应联合开展外空资源财产权问题研究。但这个提案在参议院没有得到通过。反对者指出,如果不能通过立法来满足和支持私人实体的外空资源开发利用需求,美国在该领域的优势将被俄罗斯和中国等国家所超越。这显然与美国国家空间政策所致力于保持的美国航天领导地位不符。
  继而,作为共和党代表,参议院商业、科学、运输委员会空间分委会Ted Cruz提出了一个新提案,即“外空商业发射竞争法”(S.1297)。该法案涵盖了众议院通过的“外空法案”的大部分内容,包括“外空资源探索与利用法”。
该提案得到了参议院商业、科学、运输委员会两党议员的一致通过。2015年11月10日,该提案在参议院得到通过。1 1月16日,该提案在众议院也得到了通过,并由众议院提交给总统。11月25日,奥巴马正式签署了“外空商业发射竞争法” (公法:114—90)。

  该法的宗旨为“旨在通过鼓励私营部门投资、创造更加稳定及可预测的监管条件,为发展中的商业航天产业培育增长环境,以及达成其他目的。”显然,这是奥巴马国家空间政策所强调的商业利益最大化原则在立法上的反映和落实。该法同时尝试解决非传统商业航天活动,例如太空旅游、行星采矿、月球开发等所面临的法律不确定性问题。
  “外空商业发射竞争法”包括激励私人航天竞争及创业、商业遥感、空间商业办公室以外空资源探索和利用四个部分。根据该法的规定,第四部分可被引述为《2015外空资源探索与利用法》。


二、《201 5外空资源探索与利用法》


  内容分析


  该法包括定义、商业探索和商业获取以及小行星资源和外空资源权利等三个部分。


  (一)定义


  1.小行星资源与外空资源


  根据该法, “小行星资源”是指在单一小行星表面或内部发现的外空资源。“外空资源”是指在外层空间的非生命资源,包括水和矿物质。
  笔者认为,之所以强调“非生命资源”,主要应是考虑到《外空条约》第九条规定的“避免污染义务”,即“本条约各缔约国对外层空间,包括月球与其他天体在内进行的研究和探索,应避免使它们受到有害污染以及将地球外物质带入,而使地球环境发生不利变化,并应在必要时为此目的采取适当措施。”


  2.美国公民


  本法中的“美国公民”与《美国法典》第五十一编“国家和商业航天方案”第五分编“商业项目”第509章“商业航天发射活动”中的美国公民定义相同,指(A)有美国公民身份的个人; (B)按照美国法律或州法律组成的或存在的实体;或(C)按照外国法律组成的或存在的实体,如果其控制利益(由运输部长确定)是由本款小款(A)或(B)所述的个人或实体所掌握。
  这是一个范围较大的定义,有利于吸引他国的私人实体加入到外空资源的开发利用中来,但前提是由美国人控制该实体的实质利益。这对于扩大美国商业航天的国外市场是有利的。


  (二)商业探索和商业获取


  该部分规定了总统及联邦机构、政府部门的职责,包括监管和促进两个方面,并侧重于促进。它规定: “通过适当的联邦机构,总统应: (1)协助美国公民对外空资源的商业探索和商业获取; (2)为发展经济可行、安全、稳定的外空资源商业探索和商业获取产业,通过与美国的国际义务相一致的方式减少政府障碍;(3)通过与美国的国际义务相一致的方式,在联邦政府的授权和持续监督下,促进美国公民参与外空资源商业探索和商业回收而免受有害干扰的权利。”
  “授权与持续监管”是《外空条约》第六条规定的国家在开展外空活动时必须承担的义务。但在本法中,与其说是强调美国的义务,不如说是为美国的私人实体开展外空资源开发利用的商业活动提供了基本的法律保证。实际上,本法能够真正实施的关键,一方面在于私人实体是否具备了相关能力和计划,另一方面则在于美国在多长时间内、多大程度上厘清和明确政府各部门在监管外空资源开发利用领域的权限。美国的政府航天部门,例如国家航空航天局(NASA)、联邦航空管理局(FAA)、运输部空间商业办公室、商务部国家海洋与大气管理局(NOAA)、联邦通信管理委员会(FCC)、国防部(DOD)等,都将涉及外空资源探索利用的监管问题。正如有学者指出,虽然法律已经通过,但在美国各部门明晰权限之前,私人实体开展外空资源探索利用并不现实。
  该法律本身也敦促总统尽快明确各部门的监管职责权限。它规定: “(b)报告——本节通过后180日内,总统应向国会提交关于美国公民对外空资源的商业探索和商业获取的报告,说明: (1)履行美国国际义务的必要权限,包括联邦政府的授权和持续监督;(2)有关第(1)段所述活动的联邦机构的责任分配建议。”
  这意味着在近半年内,白宫必须对外空资源探索利用问题上各政府部门的权限进行初步的设计规划。


  (三)小行星资源和外空资源权利


  这是该法的核心部分,也是争议最大的部分。它规定了关于小行星资源和外空资源的系列权利: “本章中参与小行星资源或外空资源商业获取的美国公民,根据可适用的法律,包括美国的国际义务,对所获得的任何小行星资源或外空资源享有权利,包括占有、拥有、运输、使用和出售小行星资源或外空资源。”
  这实际上就是赋予了私人实体对于其开采开发的外空资源的所有权。早在2014年《小行星法》提案提出之际,在国际范围内,关于此种私人所有权是否违反《(外空条约》中的“不得据为己有”原则,就引发了广泛的争议。但正如国际空间法泰斗郑斌(Bin Chenz)先生指出的,私人所有权(private property)是私法上的概念,而不是国际法上的概念,这种混淆是危险的。

  一国政府有权规定外空资源的归属,因为这是国家立法主权的体现。问题的关键是立法行为本身是否符合其国际义务。
  笔者认为,正确的命题是美国的立法行为是否符合其国际义务,即Ⅸ外空条约》第六条规定的国家的确保义务: “它并应负国际责任。保证本国的活动(笔者按:包括由非政府实体实施的外空活动)符合本条约的规定。”因此,问题的关键是“私人据为己有(private
appropriation)”,即通过“占有、拥有、运输、使用和出售小行星资源或外空资源”而实现的私人据为己有,是否违反外空条约的“不得据为已有”原则。
  《外空条约》第二条规定: “外层空间,包括月球与其他天体在内,不得由国家通过提出主权主张,通过使用或占领,或以任何其他方法,据为己有。”从字面上看,它仅禁止了国家为主体的据为己有,并没有禁止私人的据为己有。而且,没有明确提及“外空(自然)资源”是禁止据为己有的对象。因此,从条约字面意思上看,私人实体将外空资源据为己有是不违反“不得据为已有”原则的。此外,即便从条约解释的角度来看,也很难得出明确的结论。因此,关于美国的立法是否违反其国际义务,是一个具有争议的问题,取决于国际社会对此的反应和讨论的导向。
  总之,从学术的角度出发,外空即便广袤,也是有限的,对有限资源进行效率分配的规则,必定应对行为主体产生正确的激励,而在民法领域,私权的确立一直被视为是正确激励的典范和不二选择。因此, “不得据为己有”原则虽然在实践中和理论上被一致认同,但也要看到它导向“外空大锅饭”的不效率的一面。这实际上就应在个案中具体衡量“效率”与“秩序”这对古老的具有张力的法律价值的平衡和取舍,而不是追求形式上的定论。

  但如果从国家利益的角度出发,中国首先应当考虑的仍是如何尽量迟滞美国私人实体从事外空资源的探索与利用。


三、关于中国应对的建议


  随着嫦娥项目的推进,中国的探月工程获得了举世瞩目的成就。可以预见,中国将在深空探测领域继续投入,以期缩短与美国的差距。但如果不能对美国此次立法予以足够的重视、系统深入的分析并采取及时准确的应对,中美在探月与深空探测领域的差距将继续扩大。这不仅会影响中国探月及深空探测工程的开展,也会继而影响到国家外空战略的设计和实现。具体理由和建议如下。
  关于外空资源的探索与利用,中国无论从战略、技术、政策、法律还是外交层面,都应当予以积极的应对。原因如下:
  第一,是发展积极外空战略的需要。包括三个层面,一是经济战略需要。外空资源开采有可能会带来能源利用的革命,从而蕴藏着无可估量的经济和社会利益。二是技术战略需要。外空资源开采技术是具有两用性的,可以民用(商用),也可以军用。需要注意的是,外空资源探索与利用,并不是单一的,它不光涉及到包括发射、空间运输、资源捕获等技术或活动,还可能包括具有中转和贮存能力的空间站建设、月球(包括其他天体)基地建设和深空探测、近地天体防御等多种活动。因此,这里的技术战略不仅是指向民用、商用的利益,而且还包括国家安全利益。三是政治战略需要。一方面,中美的战略竞争关系同样体现在外空。外空资源毕竟是有限的。从竞争战略上来讲,先来者必定会限制后来者(技术不成熟的一方)的参与,后来者则应尽量延缓和限制先来者的开发活动。另一方面,国际声望也是政治战略需求的对象。中国的地缘政治竞争对手不乏深空探测技术发达的国家,例如日本和印度。
  第二,是争取一个有利的国际规则环境的需要。外空国际规则制定的主导权是由空间探索、开发利用的能力和实践所决定的。相比中国,美国的外空资源开发能力处于领先地位。同时,美国部分私人实体强烈的实践诉求一旦实现,美国在实践上也将领先中国。特别需要注意的是,虽然《2015外空资源探索与利用法》规定可以获得外空资源财产权利的主体仅是“美国公民”,而不包括美国政府,但它并没有禁止私人实体将开采的资源出售给政府。因此,私入从事外空资源开采及立法诉求的真正推手也许正是美国政府。
当然,即便是源于私人实体自身的市场需求,美国政府现在表现出的积极支持的态度,也不排除有借此机会试探国际社会反应的可能。私人实体一旦进行外空资源开发,并主张资源的所有权,虽然在美国国内弦上再无障碍,但在国际空间法上仍有可能做出对其不利的解释。

  如果国际社会仅仅是停留在一般性的质疑、观望甚至是同意的态度,那么美国政府也可以考虑以政府的名义开展外空资源的开发、开采活动,包括重返月球。这对中国深空探测计划的开展,无疑将产生直接的压力和影响。如前一点所述,基于战略制约的需要,中国可考虑从严解释现有的国际空间法规则和原则,营造不利于单边进行外空资源开发的国际规则舆论环境,使美国在具体鼓励私人实体开展和实施相关开发活动的问题上有所顾忌。这也就是《小行星法》提案反对者所提醒的美国政府可能面临的巨大的国际政治风险。基于战略的需要,中国可以考虑做这种舆论的倡导者或推动者。
  总之,中国应当结合航天整体规划,制定关于外空自然资源开发的整体应对战略。建议整体制应对战略分为两个层次,分别是国际层面的遏制战略和国内层面的促进战略。
  第一,国际层面采取遏制战略,延缓美国等国家、国际组织或私人实体对外空白然资源的开发。现阶段,应引导相关规则(包括现有国际空间法规则及软法规则)的解释或制定朝着不利于单边进行外空资源开发的方向发展,例如,否定私人实体对其开发的外空自然资源的所有权,或主张有限制的所有权或使用权,或主张通过双边、地区、多边等国际合作来进行外空资源的探索利用,从而为中国的外空自然资源开发技术和实践的储备赢得时间。一方面,这些规则本身是有争议的,这从前文的法律分析中不难看出。另一方面,可以采取策略的方法,比如国家不要轻易地对相关争议表达绝对的、明确的态度,可以通过一些非正式的平台和场合引发学术讨论或非正式的讨论,争取把握导向。此外,即便仅是在正式场合以国家的名义表示质疑的态度,也是符合这个遏制战略的。例如,主张“鉴于国际空间法相关的规定尚不完善,建议在开展外空自然资源开发,特别是商业开发前,采取谨慎的态度,相关问题尽量通过国际协议等国际合作的方式来处理。”
  第二,国内层面采取促进战略,即制定积极对外空自然资源开发开采战略。
  应结合实际能力,争取尽快将外空自然资源的开发纳入航天发展规划,可以考虑纳入正在制定的航天十三五发展规划。凭借月球探测计划的深入开展,将外空自然资源的开发,特别是近地天体(如小行星)自然资源的开发列入计划范围。所需的基础研究和预先研究等技术研发,可以在新航天白皮书中列入优先发展的事项。
  第三,在立法层面。可以考虑在《航天法》草案中,强调外空自然资源的重要战略地位,将其与频率轨道资源并列为重要的外空战略资源。
  第四,在管理层面,要制定具体的实施步骤和明确具体的实施部门。目前,可考虑由国家航天局探月与航天工程中心来负责外空自然资源开发活动的计划制定与实施。同时,应明确军民分工,加强相关技术的军民转化和融合。
  第五,在基础研究方面,要包括技术研究和法律政策研究。一方面是充分利用现有的技术研究资源,加大投入,促进基础技术的突破。另一方面,应当同样重视法律政策研究,组织专门力量对外空自然资源开发的国际法和国内法进行研究论证,从而为参与相关国际谈判和国内立法提供坚实的理论支撑。


   上文选自《中国航天》,如有需要请查阅该期刊。

(作者:王国语 陶阳子)
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